從稅收征管角度看，納稅申報制度是稅務機關獲取涉稅信息的一個重要手段。建議將“無稅不申報”的內涵界定為“無涉稅信息不申報”，在納稅人當期無涉稅信息的情況下可以不向稅務機關進行納稅申報。

       問題的提出

       長期以來，納稅人在主管稅務機關辦理稅務登記之后，無論當期是否發生應稅行為，都要在規定期限內向主管稅務機關辦理納稅申報事宜。稅收征管法第二十五條第一款規定：“納稅人必須依照法律、行政法規規定或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的申報期限、申報內容如實辦理納稅申報，報送納稅申報表、財務會計報表以及稅務機關根據實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。”稅收征管法實施細則第三十二條進一步規定：“納稅人在納稅期內沒有應納稅款的，也應當按照規定辦理納稅申報。納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應當按照規定辦理納稅申報。”

       在實際工作中，存在很多長期不發生生產經營業務的納稅人，這些納稅人即使當期沒有任何涉稅信息，沒有應納稅額，也必須向主管稅務機關辦理零申報事宜。這種做法既增加了納稅人的負擔，又消耗了稅務人員的大量精力，浪費了社會資源。為此一些地方以不同方式進行了“有稅申報”“無稅不申報”試點。但對于“無稅不申報”的內涵究竟是“無應納稅額不申報”還是“無涉稅信息不申報”？以及實踐中怎樣操作才能符合法律法規對納稅申報的要求等問題，還需進一步的分析研究。

       納稅申報的概念和本質

       納稅申報是納稅人發生納稅義務后，依照稅法規定就有關納稅事項向稅務機關提交書面報告的制度。它既是納稅人依法履行納稅義務的一項法定手續，也是稅務機關辦理稅款征收業務的法定規程，在稅收管理體系中占有重要地位。目前，世界各國普遍推行了納稅申報制度，幾乎所有國家在稅法中都明確規定納稅人必須按期申報納稅。

        納稅申報的本質應從法律和稅收征管兩個角度進行分析。從法律角度來看，納稅申報制度明確了納稅人的法定義務和應承擔的法律責任。實行納稅申報制度以法律形式確立了納稅人在納稅事務中的主體地位，明確規定納稅人負有的申報義務和應承擔的法律責任。稅務機關原則上尊重納稅人的申報，并以此為依據接受納稅人納稅義務的履行。這樣，既可以從根本上解決征納雙方責任不清的問題，又可以促使納稅人依法納稅觀念的形成。

       從稅收征管角度來看，納稅申報制度是稅務機關獲取涉稅信息的一個重要手段。實行納稅申報制度，納稅人要按期向稅務機關報送納稅申報表及財務會計報表等納稅資料，稅務機關由此獲得納稅人的相關涉稅信息。根據這些涉稅信息以及通過其他途徑獲得的涉稅信息，稅務機關可以核實應納稅額，掌握稅款應征數，辦理稅款征收和核算業務，進行稅收統計和稅收經濟分析。同時，通過對涉稅信息進行風險分析，可以確定納稅人的稅收風險程度，進而確定稅務檢查的重點對象，實施有效稅務檢查。如果納稅人的申報與稅務機關檢查的事實不符，不僅必須如數補繳稅款及相應的滯納金，可能還要承受與逃稅有關的處罰。

       “無應納稅額不申報”還是“無涉稅信息不申報”？

       從納稅申報的本質出發，“無稅不申報”制度創新應當是對現行納稅申報制度的優化和完善，而不是對現行納稅申報制度的否定，因此，“無稅不申報”制度必須在滿足“明確納稅人的法律責任”和“稅務機關獲取涉稅信息”兩大要求的基礎上，優化和完善現行的納稅申報制度，減輕納稅人和稅務機關的負擔。而“無應納稅額不申報”則不能滿足“稅務機關獲取涉稅信息”的要求，這是因為：在很多情形下，納稅人雖然當期沒有應納稅額，但產生了大量的涉稅信息；如果納稅人不向稅務機關進行納稅申報，稅務機關便不能獲得這些涉稅信息從而進行相關的稅收風險分析等工作，也就不能有效地實施稅收征管。

       以增值稅納稅申報為例，某企業為增值稅一般納稅人，當期的增值稅銷項稅額和進項稅額均有發生數，但當期銷項稅額小于當期進項稅額與期初留抵稅額之和，因而當期的應納稅額為零。按照“無應納稅額不申報”的做法，該企業當期就不必向稅務機關進行增值稅納稅申報，稅務機關也就不能獲得納稅人當期的應稅銷售收入、銷項稅額、進項稅額、期末留抵稅額、增值稅發票開具和取得情況等涉稅信息，其結果：一是稅務機關對該納稅人進行稅收風險分析等正常稅務工作所需的涉稅信息將會缺失；二是由于該企業的進項稅額（增值稅抵扣憑證）是其上游企業的銷項稅額（增值稅銷售憑證），銷項稅額則是其下游企業的進項稅額，該企業涉稅信息的缺失將使稅務機關不能及時對上述增值稅憑證進行稽核比對，因而不能及時發現增值稅發票違法犯罪行為。所以，將“無稅不申報”界定為“無應納稅額不申報”，不能滿足稅務機關獲取涉稅信息的需要。

       從稅收征管角度來看，納稅申報制度是稅務機關獲取涉稅信息的一個重要手段。在納稅人當期無新增涉稅信息的情況下，如果繼續要求納稅人向稅務機關進行納稅申報，除了增加納稅人和稅務人員的負擔外，將無任何意義。因此，將“無稅不申報”的內涵界定為“無涉稅信息不申報”，在納稅人當期無涉稅信息的情況下可以不用向稅務機關進行納稅申報。需要指出的是，“無涉稅信息不申報”并不意味著納稅人有涉稅信息就一定要申報，實踐中稅務機關為減輕納稅人的負擔，對特定納稅人（例如不達起征點的增值稅小規模納稅人）也可視同“無涉稅信息”，免于納稅申報。

       建議實施“無涉稅信息不申報”制度

       綜上所述，為了減輕納稅人和稅務機關的負擔，進一步優化稅收營商環境，落實“放管服”改革，筆者建議通過采取以下措施推行“無涉稅信息不申報”制度：一是為避免產生歧義，明確將“無稅不申報”制度界定為“無涉稅信息不申報”制度；二是明確“無涉稅信息”的涵義，如果納稅人納稅申報表及稅務機關按照法律法規要求報送的相關附表所有填報項的當期發生數均為零（即“零申報”），則被視為當期“無涉稅信息”；三是為了明確納稅人的法律責任，在“無涉稅信息不申報”制度下，稅務機關和納稅人應當以簽訂協議或其他方式確定，如納稅人當期不進行納稅申報，稅務機關視同其進行了“零申報”，即當期無涉稅信息。

（作者單位：國家稅務總局海南省稅務局）