從稅收征管角度看，納稅申報制度是稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息的一個重要手段。建議將“無稅不申報”的內(nèi)涵界定為“無涉稅信息不申報”，在納稅人當(dāng)期無涉稅信息的情況下可以不向稅務(wù)機關(guān)進行納稅申報。

       問題的提出

       長期以來，納稅人在主管稅務(wù)機關(guān)辦理稅務(wù)登記之后，無論當(dāng)期是否發(fā)生應(yīng)稅行為，都要在規(guī)定期限內(nèi)向主管稅務(wù)機關(guān)辦理納稅申報事宜。稅收征管法第二十五條第一款規(guī)定：“納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報期限、申報內(nèi)容如實辦理納稅申報，報送納稅申報表、財務(wù)會計報表以及稅務(wù)機關(guān)根據(jù)實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。”稅收征管法實施細則第三十二條進一步規(guī)定：“納稅人在納稅期內(nèi)沒有應(yīng)納稅款的，也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理納稅申報。納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理納稅申報。”

       在實際工作中，存在很多長期不發(fā)生生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的納稅人，這些納稅人即使當(dāng)期沒有任何涉稅信息，沒有應(yīng)納稅額，也必須向主管稅務(wù)機關(guān)辦理零申報事宜。這種做法既增加了納稅人的負擔(dān)，又消耗了稅務(wù)人員的大量精力，浪費了社會資源。為此一些地方以不同方式進行了“有稅申報”“無稅不申報”試點。但對于“無稅不申報”的內(nèi)涵究竟是“無應(yīng)納稅額不申報”還是“無涉稅信息不申報”？以及實踐中怎樣操作才能符合法律法規(guī)對納稅申報的要求等問題，還需進一步的分析研究。

       納稅申報的概念和本質(zhì)

       納稅申報是納稅人發(fā)生納稅義務(wù)后，依照稅法規(guī)定就有關(guān)納稅事項向稅務(wù)機關(guān)提交書面報告的制度。它既是納稅人依法履行納稅義務(wù)的一項法定手續(xù)，也是稅務(wù)機關(guān)辦理稅款征收業(yè)務(wù)的法定規(guī)程，在稅收管理體系中占有重要地位。目前，世界各國普遍推行了納稅申報制度，幾乎所有國家在稅法中都明確規(guī)定納稅人必須按期申報納稅。

        納稅申報的本質(zhì)應(yīng)從法律和稅收征管兩個角度進行分析。從法律角度來看，納稅申報制度明確了納稅人的法定義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。實行納稅申報制度以法律形式確立了納稅人在納稅事務(wù)中的主體地位，明確規(guī)定納稅人負有的申報義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。稅務(wù)機關(guān)原則上尊重納稅人的申報，并以此為依據(jù)接受納稅人納稅義務(wù)的履行。這樣，既可以從根本上解決征納雙方責(zé)任不清的問題，又可以促使納稅人依法納稅觀念的形成。

       從稅收征管角度來看，納稅申報制度是稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息的一個重要手段。實行納稅申報制度，納稅人要按期向稅務(wù)機關(guān)報送納稅申報表及財務(wù)會計報表等納稅資料，稅務(wù)機關(guān)由此獲得納稅人的相關(guān)涉稅信息。根據(jù)這些涉稅信息以及通過其他途徑獲得的涉稅信息，稅務(wù)機關(guān)可以核實應(yīng)納稅額，掌握稅款應(yīng)征數(shù)，辦理稅款征收和核算業(yè)務(wù)，進行稅收統(tǒng)計和稅收經(jīng)濟分析。同時，通過對涉稅信息進行風(fēng)險分析，可以確定納稅人的稅收風(fēng)險程度，進而確定稅務(wù)檢查的重點對象，實施有效稅務(wù)檢查。如果納稅人的申報與稅務(wù)機關(guān)檢查的事實不符，不僅必須如數(shù)補繳稅款及相應(yīng)的滯納金，可能還要承受與逃稅有關(guān)的處罰。

       “無應(yīng)納稅額不申報”還是“無涉稅信息不申報”？

       從納稅申報的本質(zhì)出發(fā)，“無稅不申報”制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是對現(xiàn)行納稅申報制度的優(yōu)化和完善，而不是對現(xiàn)行納稅申報制度的否定，因此，“無稅不申報”制度必須在滿足“明確納稅人的法律責(zé)任”和“稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息”兩大要求的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和完善現(xiàn)行的納稅申報制度，減輕納稅人和稅務(wù)機關(guān)的負擔(dān)。而“無應(yīng)納稅額不申報”則不能滿足“稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息”的要求，這是因為：在很多情形下，納稅人雖然當(dāng)期沒有應(yīng)納稅額，但產(chǎn)生了大量的涉稅信息；如果納稅人不向稅務(wù)機關(guān)進行納稅申報，稅務(wù)機關(guān)便不能獲得這些涉稅信息從而進行相關(guān)的稅收風(fēng)險分析等工作，也就不能有效地實施稅收征管。

       以增值稅納稅申報為例，某企業(yè)為增值稅一般納稅人，當(dāng)期的增值稅銷項稅額和進項稅額均有發(fā)生數(shù)，但當(dāng)期銷項稅額小于當(dāng)期進項稅額與期初留抵稅額之和，因而當(dāng)期的應(yīng)納稅額為零。按照“無應(yīng)納稅額不申報”的做法，該企業(yè)當(dāng)期就不必向稅務(wù)機關(guān)進行增值稅納稅申報，稅務(wù)機關(guān)也就不能獲得納稅人當(dāng)期的應(yīng)稅銷售收入、銷項稅額、進項稅額、期末留抵稅額、增值稅發(fā)票開具和取得情況等涉稅信息，其結(jié)果：一是稅務(wù)機關(guān)對該納稅人進行稅收風(fēng)險分析等正常稅務(wù)工作所需的涉稅信息將會缺失；二是由于該企業(yè)的進項稅額（增值稅抵扣憑證）是其上游企業(yè)的銷項稅額（增值稅銷售憑證），銷項稅額則是其下游企業(yè)的進項稅額，該企業(yè)涉稅信息的缺失將使稅務(wù)機關(guān)不能及時對上述增值稅憑證進行稽核比對，因而不能及時發(fā)現(xiàn)增值稅發(fā)票違法犯罪行為。所以，將“無稅不申報”界定為“無應(yīng)納稅額不申報”，不能滿足稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息的需要。

       從稅收征管角度來看，納稅申報制度是稅務(wù)機關(guān)獲取涉稅信息的一個重要手段。在納稅人當(dāng)期無新增涉稅信息的情況下，如果繼續(xù)要求納稅人向稅務(wù)機關(guān)進行納稅申報，除了增加納稅人和稅務(wù)人員的負擔(dān)外，將無任何意義。因此，將“無稅不申報”的內(nèi)涵界定為“無涉稅信息不申報”，在納稅人當(dāng)期無涉稅信息的情況下可以不用向稅務(wù)機關(guān)進行納稅申報。需要指出的是，“無涉稅信息不申報”并不意味著納稅人有涉稅信息就一定要申報，實踐中稅務(wù)機關(guān)為減輕納稅人的負擔(dān)，對特定納稅人（例如不達起征點的增值稅小規(guī)模納稅人）也可視同“無涉稅信息”，免于納稅申報。

       建議實施“無涉稅信息不申報”制度

       綜上所述，為了減輕納稅人和稅務(wù)機關(guān)的負擔(dān)，進一步優(yōu)化稅收營商環(huán)境，落實“放管服”改革，筆者建議通過采取以下措施推行“無涉稅信息不申報”制度：一是為避免產(chǎn)生歧義，明確將“無稅不申報”制度界定為“無涉稅信息不申報”制度；二是明確“無涉稅信息”的涵義，如果納稅人納稅申報表及稅務(wù)機關(guān)按照法律法規(guī)要求報送的相關(guān)附表所有填報項的當(dāng)期發(fā)生數(shù)均為零（即“零申報”），則被視為當(dāng)期“無涉稅信息”；三是為了明確納稅人的法律責(zé)任，在“無涉稅信息不申報”制度下，稅務(wù)機關(guān)和納稅人應(yīng)當(dāng)以簽訂協(xié)議或其他方式確定，如納稅人當(dāng)期不進行納稅申報，稅務(wù)機關(guān)視同其進行了“零申報”，即當(dāng)期無涉稅信息。

（作者單位：國家稅務(wù)總局海南省稅務(wù)局）